בפסק דין שניתן לאחרונה בבית המשפט המחוזי בחיפה (ת"א 22744-03-14 ), שירה גרא וגולן אזרד נגד רשות מקרקעי ישראל, על ידי כבוד השופטת רבקה למלשטריך-לטר , נקבע כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל בעניין היוון הזכויות בחלקת המגורים (979 ועדכוניה), יחולו ממועד אישורן כדין, כלומר, ממועד חתימת שר האוצר עליהן.
רקע כללי
החלטה 979 אושרה ונחתמה על ידי שר האוצר ביום 26.6.2007, ההחלטה עודכנה ושונתה מספר פעמים - החלטה 1155,1355,1399,1464. בהחלטה נקבע, בין השאר, הטבה של המרת תשלומי דמי הסכמה במכר הנחלה בתשלום דמי רכישה אגב היוון כל הזכויות בחלקת המגורים.
להרחבה לגבי החלטה 1464 ראו חוזרנו מס' 45/2016 "קביעת הזכויות לחלקת המגורים במושב-עדכון".
הטבה משמעותית נוספה בהחלטה 1155 בה נקבעו הנחות אזורי עדיפות לאומית על דמי הרכישה.
לעניין יישומן המעשי של החלטות ההיוון קיבלה הנהלת רשות מקרקעי ישראל (להלן:"רמ"י") ב 17.1.2012 את החלטה הנהלה 3139 במסגרת ההחלטה נקבעה כי המועד לזכאות וליישום ההחלטה 979 ייחל החל מיום 9.6.2011 מועד פסק הדין בג"ץ פורום הערים העצמאיות.
החלטת ההנהלה בעצם דוחה בתקופה של למעלה מארבע שנים בין השאר את מועד צמיחת הזכות לתשלום של דמי רכישה והיוון הזכויות בחלקת המגורים במקום דמי הסכמה.
להרחבה ראו חוזרנו מס' 71/2016 "החזר תשלומי דמי הסכמה, דמי חכירה מהוונים- החלטה 1464".
הרקע לפסק הדין
התובעים הם צדדים להסכם המכר שנחתם במושב מגדים, מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ( להלן: "האגודה").(התובע 1 הוא הקונה, התובע 2 הוא המוכר).
בהסכם נקבע כי התמורה שתתקבל עבור מכירת הזכויות, תשמש בין היתר, לתשלום דמי ההסכמה.
ביום 28.6.2012 הוגשה הבקשה לרמ"י להעברת הזכויות ביחד עם בקשה להיוון הזכויות של התובע 2 בנחלה.
רמ"י השיבה כי היא עדין אינה ערוכה להפעלת החלטת על ההיוון ומאחר והעברת הזכויות טרם הוסדרה.
על הנחלה היו קיימים עיקולים וההליך המשפטי נמחק שכן לא ניתן היה לבצע את העברת הזכויות.
ביום 17.2.2014 חידשו התובעים את בקשתם להעברת הזכויות וקיבלו שובר דמי הסכמה ולפיכך חידשו בשנית את תביעתם.
יובהר כי דמי הסכמה משלמים מכוח החלטה 534 של מועצת מקרקעי ישראל בגין עליית ערך הקרקע כתנאי להעברת הזכויות.
טענות הצדדים
התובעים טוענים לתחולה של החלטה מס' 1155 או כל אחת מחלופתיה המעודכנות על עסקת המכר ובהתאם לכך יש לגבות דמי רכישה תוך קיזוז דמי ההסכמה ששולמו בהתאם להוראות ההחלטה.
נטען כי המועד בו נכנסה ההחלטה 1155 לתוקף הוא 4.9.2008 היום בו אישר שר האוצר את ההחלטה, בהתאם לסעיף 40 (ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 הקובע כי הוראה דבר הפחתה של דמי תשלום דורשת את אישור שר האוצר. מועד זה מצויון גם בפרסום הרשמי המעודכן של מועצת מקרקעי ישראל באתר האינטרנט.
עוד טענו התובעים באשר לסעיף המתנה את החלת יישום החלטה בקבלת תקציב כמועד בו תתגבש הזכות, כי רמ"י ישבה בחיבוק ידיים משנת 2007 וטרם הגישה כל תקציב למועצה.
עוד נטען כי החלטה 3139 של הנהלת רמ"י היא החלטה הפנימית של רמ"י ואיננה בבחינת דין ואינה יכולה לשנות את הדין.
התובעים טענו כי בג"ץ פורום הערים העצמאיות העניק גושפנקא להחלטות מועצת מקרקעי ישראל. ולכן, אין שאלה של תחולת רטרואקטיבית או פרוספקטיבית של פסק הדין. פסיקת בית המשפט מצהירה על דין קיים ולא יוצרת דין חדש.
משמעות עיכוב הביצוע שניתן כסעד זמני במסגרת העתירות בבתי המשפט העליון הוא אי מימוש זכות באופן זמני, ולא ביטול או דחייה של מועד התגבשות זכויות מהותיות כטענות המשיבה.
מנגד, רמ"י טענה כי ההחלטה מותנה בקבלת תקציב שיאפשר את מימושה וכי החלטה 3139 של הנהלת רמ"י קבעה את מועד להחלת החלטה 1399 ביום 9.6.2011 והסכם המכר קודם למועד זה.
כל החלטה שתתעלם מהצורך ביישום ההחלטה רק לאחר מתן תקציב, תהווה התערבות ישירה במדיניות רמ"י, המופקדת באופן ישיר על המדיניות הקרקעית של המדינה.
על הסכם המכר חלה החלטה 534 של מועצת מקרקעי ישראל ובמועד עריכתו לא הייתה כל הסתמכות של התובעים על החלטה ומנוסח הסכם המכר ניתן ללמוד כי התובעים היו ערים לחובתם לשלם דמי הסמכה.
פסיקת בית המשפט
לגבי טענת רמ"י כי ההחלטה תיושם רק לאחר קבלת תקציב:
בית המשפט דחה את הטענה וקבע כי על הרשות המנהלתית לנהוג באופן מידתי סביר ובתום לב.
הוסיף כי שיקול של עומס עבודה הינו שיקול ענייני אולם אם הוא מתמשך לאורך שנים הוא עלול להפוך למשענת עליה הרשות מבקשת להישען כשהיא חורגת מגבולות הזמן הסביר לביצועה ואז זה דורש התערבות של בית משפט.
"אני מוצאת לנכון להעיר בשלב זה כי אחת מהמטרות המוגדרות של החלטה 979 הייתה ייעול מערכת היחסים בין החוכר למנהל באמצעות הפחתת היקף המגע עימו בעת ביצוע פעולות על ידי החוכר כמו למשל- במקרים רבים חסכון באישורים והסכמות, חסכון בחישוב דמי הסכמה, חסכון מערכת גביה שנתית ועוד. כך שגם אם יש פעולות המצריכות תוספת תקציב, בוודאי שיש גם פעולות שנחסכות בתקציב הקיים". (הדגשה שלי - ב.מ)
"הרשות המנהלתית חייבת לנהוג בתחום קבלת ההחלטות בהתאם לכללי המשפט המנהלי. בין השאר כללים אלו דורשים כי ההחלטה עצמה, הליך קבלה וביצועה יעשו באופן סביר, מידתי, בתום לב ובמהירות הראויה".
"חובת פעולה במהירות ראויה, המוטלת על הרשות הציבורית הינה חובת התנהגות בסבירות. היא דורשת כי הרשות המנהלתית תפעל באורח רציני ואחראי בהתחשב בנסיבות ובמשאבים, בכל מקרה לגופו".
עוד הוסיף בית המשפט כי לאורך כל הדיון רמ"י לא הציגה נתונים המעידים כי לא הייתה לה אפשרות ליישם את ההחלטה, לא ציינה כמה זמן היא עורכת את הפיילוט ומה הצפי לסיומו והאם קיים צפי למועד כניסת יישום ההחלטה לתוקף.
לבסוף קבע כי "טיפול רמ"י בהגשת הצעת תקציב וקבלת תקציב התמשך מעבר לתקופת הזמן הסבירה, מצב המאפשר הפעלת בקורת שיפוטית של בית משפט". (הדגשה שלי - ב.מ)
תחולת החלטה 979 ומועד תוקפה
בית המשפט דחה את טענת רמ"י כי היום שבו ההחלטה נכנסה לתוקף הוא 9.6.2011 יום פסק הדין בבג"צ פורום הערים העצמאיות.
"פסק דין של בית המשפט העליון בג"צ פורום הערים העצמאיות נתן למעשה הכשרה להחלטת מועצת מקרקעי ישראל שהייתה קיימת שנים קודם לכן. אין מדובר בהלכה שיפוטית חדשה המשנה את המצב הקיים. לפיכך, גם לא עולה השאלה של תחולה רטרוספקטיבית (הפועלת למפרע) או תחולה פרוספקטיבית (הפועלת מעתה ואילך) או שילוב של השניים. לפיכך, גם אין מקום לקבוע כי ההחלטות תקפות רק מיום פסק הדין שדחה את הטיעונים כנגד ההחלטות" .
"יתרה מזאת. נקודת המוצא העקרונית במשפט הינה כי הלכה שיפוטית חדשה פועלת הן רטרוספקטיבית והן פרוספקטיבית (רע״א 8925/04 סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נגד עזבון המנוח אלחמיד (27.02.2006), בגץ 221/86 כנפי נ.בית הדין הארצי לעבודה (26.2.87), דנא 3993/07 פקיד שומה ירושלים 3 נגד איקאפוד (14.7.11). קיומו של אינטרס הסתמכות ופגיעה בו הם תנאים הכרחיים לתחולה פרוספקטיבית בלבד של הלכה חדשה, (הגם שאין הם תנאים מספיקים). כאן לא מתקיימת פגיעה כלשהי באינטרס ההסתמכות, אצל אף אחד מהצדדים". (הדגשה שלי - ב.מ)
לפיכך קבע בית המשפט כי אין כל משמעות לתאריך שנבחר על ידי רמ"י 9.6.2011 כתאריך שממנו תוענק הזכות לפי החלטה 979 ועדכוניה השונים.
כמו כן, שקבע בית המשפט כי החלטות הנהלת רמ"י הינה במדרג נורמטיבי נמוך מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, בבחינת הנחיות של הרשות והעקרונות שצריכים להנחות אותה בהפעלת שיקול הדעת. בית המשפט נעזר במה שנכתב בנוהל הנהלים מס' 11.01 אשר עודכן 12.2.2015.
׳׳ מערך נהלים שלם ועדכני הוא כלי ניהולי לקביעת נורמות נאותות בארגון ציבורי ולהשגת אפקטיביות ארגונית מרבית, ומרכיב בתהליכי בקרה. באמצעות הנהלים ניתן לפרסם את מדיניות הרשות ואת תהליכי הניהול והתפעול לכל דרגי הארגון ולהבטיח שיטת עבודה אחידה, ברורה ומתואמת, יעילה וחסכונית״.
לפיכך, אין בהחלטות ההנהלה שהיא בבחינת הנחיה פנימית, כדי לשנות מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל או כדי לסתור אותן.
חשיבות פסק הדין וההשלכות הכספיות והכלליות:
חשיבותו של פסק הדין בהנחה כי הוא יעמוד בביקורת ערעורית בבית המשפט העליון היא רבה.
בצד העקרוני- פסק הדין מבטל, למעשה, הוראה בהחלטת הנהלת רמ"י הנוגעת לנחלות רבות בישראל.
בצד הכספי- פסק הדין משליך באופן מיוחד על מכר נחלות, ביישובי קו העימות ואזורי עדיפות לאומית, שהעבירו זכויות בין חודש ספטמבר 2008 לחודש יוני 2011 . כמו כן, פסק הדין משליך על רוכשי זכויות בנחלות אשר ביצעו תוספות בניה תמורת תשלום של 91% מערך הקרקע בכפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית, וזאת במקום 33% מערך הקרקע בכפוף להנחות אזורי עדיפות לאומית.
לבסוף, מקום בו מדובר על העברת זכויות בנחלות בתקופה הנדונה (חודש ספטמבר 2008 ולשיטתנו אף יוני 2007 , בכפוף להתיישנות ועד יוני 2011) שעה שבעבר כבר הועברו זכויות בנחלה, הרי שיש יתרון מובהק במסלול של החלטה 979 על גלגוליה ( דמי רכישה) במקום החלטה 534 (דמי הסכמה). במסלול של החלטה 979 (כיום החלטה 1464 ), אם שולמו בעבר דמי הסכמה עבור הנחלה, יידרש בעל הזכויות לשלם כרגיל רק 20% מערך חלקת המגורים בתור דמי רכישה (ולא 33% מערך חלקת המגורים) וזאת תחת דמי ההסכמה של 33% לפי הנוסחה הקבועה בהחלטה 534 ובנוסף יהנה מהיוון כל זכויותיו בחלקת המגורים.
להלן הצגת שיעורי דמי הרכישה הבאים במקום דמי הסכמה בנוסף לרכישת כל הזכויות בחלקת המגורים:
| מרכז | אזור עדיפות ב' | אזור עדיפות א' | קו עימות | |
| % | % | % | % | |
| בניה של עד 375 מ"ר וביטול הרצף הבן דורי | 3.75 | 3.75 | 3.75 | 3.75 * |
| רכישת מלוא הזכויות בחלקת המגורים עד 375 מ"ר (לא כולל 3.75%) | 29.25 | 16.39 | 9.96 | ללא תשלום |
| סה"כ 375 מ"ר | 33 | 20.14 | 13.71 | 3.75 * |
| רכישת מלוא הזכויות בחלקת המגורים מעל 375 מ"ר | 33 | 18.49 | 11.24 | ללא תשלום |
*פטור מתשלום דמי חכירה עבור 160 מ"ר הראשונים ביישובי עוטף עזה.
**על 375 מ"ר בלבד.
בנחלות בהם בוצעו בעבר העברת זכויות ושולמו דמי הסכמה:
| מרכז | אזור עדיפות ב' | אזור עדיפות א' | קו עימות | |
| % | % | % | % | |
| בגין רכישת מלוא הזכויות בנחלה בה שולמו דמי הסכמה בעת העברת הזכויות החל מ-1.1.93 | 20 | 11.21 | 6.81 | 2.27 ** |
| בגין רכישת מלוא הזכויות בחלקת המגורים בנחלה בה שולמו דמי הסכמה בעת העברת הזכויות לפני 1.1.93 | 33 בקיזוז 80% מדמי ההסכמה אך לא פחות מ-20% | 18.49 בקיזוז 80% מדמי ההסכמה אך לא פחות מ-11.21% | 11.24 בקיזוז 80% מדמי ההסכמה ששולמו אך לא פחות מ-6.81% | 3.75 בקיזוז 80% מדמי ההסכמה ששולמו אך לא פחות מ 2.27%** |
**על 375 מ"ר בלבד.
